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加快建設更加有效、更有活力、更具國際影響力的全國碳市場(chǎng)

生態(tài)環(huán)境部黨組書(shū)記孫金龍

生態(tài)環(huán)境部部長(cháng)黃潤秋

碳市場(chǎng)是利用市場(chǎng)機制積極應對氣候變化、加快經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型的重要政策工具。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉型加強全國碳市場(chǎng)建設的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），充分彰顯了我國積極穩妥推進(jìn)碳達峰碳中和的堅定決心和有力行動(dòng)。要以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想特別是習近平生態(tài)文明思想為指導，準確把握加強全國碳市場(chǎng)建設的總體要求、主要目標和重點(diǎn)任務(wù)，加快建設更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場(chǎng)，為實(shí)現人與自然和諧共生的現代化提供有力支撐。

　一、深刻認識加強全國碳市場(chǎng)建設的重大意義

當前，我國已建立重點(diǎn)排放單位履行強制減排責任的全國碳排放權交易市場(chǎng)和激勵社會(huì )自主減排的全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)，兩個(gè)市場(chǎng)相互銜接，共同構成全國碳市場(chǎng)體系。在全面總結全國碳市場(chǎng)建設成效和存在的問(wèn)題、深入借鑒國內試點(diǎn)碳市場(chǎng)和國際碳市場(chǎng)建設實(shí)踐經(jīng)驗的基礎上，進(jìn)一步加強全國碳市場(chǎng)建設，具有十分重要的現實(shí)意義。

全國碳市場(chǎng)建設激發(fā)全社會(huì )綠色低碳發(fā)展內生動(dòng)力，是統籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護、加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的重要抓手。高質(zhì)量發(fā)展是全面建設社會(huì )主義現代化國家的首要任務(wù)，推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展綠色化、低碳化是實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節。加強全國碳市場(chǎng)建設，將充分發(fā)揮碳減排的引領(lǐng)、優(yōu)化和倒逼作用，推動(dòng)傳統產(chǎn)業(yè)深度轉型，帶動(dòng)綠色技術(shù)創(chuàng )新和應用，撬動(dòng)綠色低碳產(chǎn)業(yè)投融資，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的“含金量”“含綠量”，實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護協(xié)同并進(jìn)。

全國碳市場(chǎng)建設追求資源配置效率最優(yōu)和效益最大，是深化社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革的必然要求。黨的二十屆三中全會(huì )作出構建高水平社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制、完善生態(tài)文明制度體系的重要部署，提出健全碳市場(chǎng)交易制度、溫室氣體自愿減排交易制度。加強全國碳市場(chǎng)建設是健全資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系和綠色低碳發(fā)展機制的具體舉措，有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)在碳減排資源配置中的決定性作用，促進(jìn)有效市場(chǎng)和有為政府的有機結合，形成對各類(lèi)碳排放主體的激勵約束機制。

全國碳市場(chǎng)建設堅持低成本降碳目標導向，是實(shí)施積極應對氣候變化國家戰略、推進(jìn)碳達峰碳中和的有力舉措。實(shí)現碳達峰碳中和，是以習近平同志為核心的黨中央統籌國內國際兩個(gè)大局作出的重大戰略決策。當前，我國生態(tài)文明建設已進(jìn)入以降碳為重點(diǎn)戰略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型、實(shí)現生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。加強全國碳市場(chǎng)建設，將強化“激勵先進(jìn)、鞭策落后”的鮮明政策導向，發(fā)揮碳市場(chǎng)推動(dòng)低成本減排功能，有效降低我國碳排放強度，助力實(shí)現碳達峰碳中和目標。

全國碳市場(chǎng)建設注重國際交流合作，是共謀全球生態(tài)文明建設之路、參與和引領(lǐng)全球氣候治理的有效途徑。習近平總書(shū)記指出，“無(wú)論國際形勢如何變化，中國積極應對氣候變化的行動(dòng)不會(huì )放緩，促進(jìn)國際合作的努力不會(huì )減弱，推動(dòng)構建人類(lèi)命運共同體的實(shí)踐不會(huì )停歇”。加強全國碳市場(chǎng)建設，有利于增強我國在全球碳定價(jià)中的影響力，推動(dòng)構建公平合理、合作共贏(yíng)的全球氣候與環(huán)境治理體系，并為發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體建設完善碳市場(chǎng)提供重要經(jīng)驗借鑒，助力實(shí)現綠色低碳公正轉型，進(jìn)一步彰顯我國作為世界綠色發(fā)展堅定行動(dòng)派、重要貢獻者的大國擔當。

　二、全國碳市場(chǎng)建設取得顯著(zhù)成效

黨中央、國務(wù)院高度重視全國碳市場(chǎng)建設，先后作出一系列重大決策部署。經(jīng)過(guò)4年多的發(fā)展，全國碳市場(chǎng)建設實(shí)現了穩起步、穩運行，制度體系日趨完善，市場(chǎng)活力穩步提升，數據質(zhì)量全面改善，推動(dòng)全社會(huì )低成本減排的市場(chǎng)功能逐步顯現。

法規制度體系基本構建。2024年，國務(wù)院頒布實(shí)施我國應對氣候變化領(lǐng)域首部專(zhuān)門(mén)法規《碳排放權交易管理暫行條例》，進(jìn)一步強化了碳市場(chǎng)建設的法治保障。近年來(lái)，生態(tài)環(huán)境部會(huì )同有關(guān)部門(mén)先后制定了碳排放核算核查、注冊登記、交易結算、自愿減排項目方法學(xué)等30余項制度和技術(shù)規范，初步形成了多層級、較完備的全國碳市場(chǎng)法規制度體系。

全國碳市場(chǎng)活力穩步提升。截至2025年8月22日，全國碳排放權交易市場(chǎng)配額累計成交量6.8億噸，成交額474.1億元人民幣，其中2024年全年成交額180億元人民幣，創(chuàng )歷史新高，價(jià)格“指揮棒”作用逐步顯現。配額清繳完成情況全面趨好，納入全國碳排放權交易市場(chǎng)2023年度配額管理的重點(diǎn)排放單位共計2096家，應清繳配額總量52.44億噸，實(shí)際清繳量52.43億噸，配額清繳完成率接近100%。

碳排放數據質(zhì)量管理持續加強。核算核查方法不斷優(yōu)化，數據質(zhì)量日常管理機制持續健全，通過(guò)國家、省、市三級聯(lián)審，及時(shí)發(fā)現問(wèn)題、解決問(wèn)題。在全國進(jìn)行碳排放報告質(zhì)量專(zhuān)項監督幫扶，開(kāi)展打擊碳排放數據弄虛作假環(huán)境違法犯罪專(zhuān)項行動(dòng)。運用信息化手段智能預警數據質(zhì)量風(fēng)險，管理效能顯著(zhù)增強。2024年共審核企業(yè)數據300余萬(wàn)條，異常數據發(fā)生率明顯降低，碳排放數據統計核算的規范性、準確性、及時(shí)性大幅提升。

重點(diǎn)行業(yè)覆蓋范圍不斷擴大。經(jīng)國務(wù)院批準，在發(fā)電行業(yè)基礎上，將鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)納入全國碳排放權交易市場(chǎng)。生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《全國碳排放權交易市場(chǎng)覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)工作方案》，全面部署全國碳排放權交易市場(chǎng)擴大覆蓋范圍重點(diǎn)任務(wù)。完成擴圍后，全國碳排放權交易市場(chǎng)將實(shí)現對全國60%以上碳排放量的有效管控，推動(dòng)行業(yè)加快綠色低碳轉型。

全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)啟動(dòng)運行。2023年以來(lái)，生態(tài)環(huán)境部會(huì )同有關(guān)部門(mén)先后印發(fā)了自愿減排交易管理辦法以及配套制度文件，出臺了造林碳匯、海上風(fēng)電、光熱發(fā)電、紅樹(shù)林營(yíng)造、煤礦瓦斯利用、公路隧道照明系統節能等6個(gè)方法學(xué)，完成首批948萬(wàn)噸核證自愿減排量登記。截至2025年8月22日，累計成交核證自愿減排量249萬(wàn)噸，成交額2.1億元人民幣，有力推動(dòng)生態(tài)系統碳匯、可再生能源、甲烷減排、節能增效等領(lǐng)域發(fā)展。

經(jīng)過(guò)不斷探索和實(shí)踐，全國碳市場(chǎng)建設統籌把握好節奏和力度，在考慮企業(yè)承受能力的同時(shí)，充分激發(fā)降碳內生動(dòng)力，有力促進(jìn)全社會(huì )形成“排碳有成本、減碳有收益”的低碳發(fā)展意識，行業(yè)高科技、高效能、高質(zhì)量特征不斷顯現。以火電為例，在保障行業(yè)發(fā)展、能源供給安全前提下，2023年全國火電碳排放強度相比2018年下降2.38%。全國碳市場(chǎng)碳排放核算制度體系為制定電力碳排放因子、區域電網(wǎng)基準線(xiàn)碳排放因子，建立健全碳足跡管理體系等提供了重要數據支撐，有效提升了行業(yè)碳排放管理水平。

　三、準確把握加強全國碳市場(chǎng)建設的總體要求

全國碳市場(chǎng)建設是一項復雜的系統工程，要堅持問(wèn)題導向、目標導向，強化系統觀(guān)念，做好“四個(gè)統籌”，推動(dòng)全國碳市場(chǎng)體制機制更加完善、數據可靠性更高、行業(yè)包容性更強。

統籌好有效市場(chǎng)和有為政府的關(guān)系。有效市場(chǎng)和有為政府的高效協(xié)同，是加強全國碳市場(chǎng)建設的內在要求。從有效市場(chǎng)看，要充分尊重市場(chǎng)發(fā)展規律，堅持“先現貨、后期貨，先服務(wù)、后產(chǎn)品”，更好利用市場(chǎng)機制精準管控溫室氣體排放，持續激發(fā)碳市場(chǎng)交易主體積極性，發(fā)現合理碳價(jià)格。從有為政府看，要健全監督管理制度，確保各類(lèi)交易主體依法平等使用市場(chǎng)要素、公平參與競爭、同等受到法律保護，營(yíng)造公平、公開(kāi)、透明的市場(chǎng)環(huán)境，有效管控市場(chǎng)風(fēng)險，更好維護市場(chǎng)秩序，做到既“放得活”又“管得住”。

統籌好長(cháng)遠目標和短期目標的關(guān)系。加強全國碳市場(chǎng)建設是一項長(cháng)期任務(wù)，要以長(cháng)遠目標統領(lǐng)階段性任務(wù)，以短期目標的實(shí)現支撐長(cháng)遠目標達成。堅持穩中求進(jìn)、久久為功，逐步發(fā)展完善碳市場(chǎng)，到2027年實(shí)現全國碳排放權交易市場(chǎng)基本覆蓋工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)，全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)重點(diǎn)領(lǐng)域全覆蓋；到2030年基本建成以配額總量控制為基礎、免費和有償分配相結合的全國碳排放權交易市場(chǎng)，建成誠信透明、方法統一、參與廣泛、銜接國際的全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)，形成減排效果明顯、規則體系健全、價(jià)格水平合理的碳定價(jià)機制。

統籌好整體和局部的關(guān)系。要錨定實(shí)現碳達峰碳中和目標，加強碳市場(chǎng)制度與其他政策和制度的協(xié)同，充分發(fā)揮全國碳排放權交易市場(chǎng)在碳排放總量控制中的作用。推動(dòng)全國碳排放權交易市場(chǎng)和全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)有效銜接、協(xié)同增效，明確兩個(gè)市場(chǎng)的定位功能、發(fā)展路徑以及連接方式。要加快建設全國統一碳市場(chǎng)，鼓勵地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)先行先試，為全國碳市場(chǎng)建設開(kāi)展有益探索。

統籌好國內和國際的關(guān)系。加強全國碳市場(chǎng)建設，首先要立足我國國情，探索符合市場(chǎng)規律的路徑和方式，統籌處理好實(shí)現碳達峰碳中和目標與保障能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩定等的關(guān)系。我國碳市場(chǎng)對全球碳定價(jià)和碳交易機制具有重要影響，要進(jìn)一步加強國際交流對話(huà)和務(wù)實(shí)合作，積極參與《巴黎協(xié)定》關(guān)于全球碳市場(chǎng)機制國際談判及規則制定，充分尊重各國主權和不同國情，推動(dòng)技術(shù)、方法、標準、數據國際互認，為建立科學(xué)、公平、合理的全球碳市場(chǎng)機制作出積極貢獻。

　四、扎實(shí)推進(jìn)加強全國碳市場(chǎng)建設的任務(wù)舉措

《意見(jiàn)》明確了全國碳市場(chǎng)中長(cháng)期發(fā)展的時(shí)間表、路線(xiàn)圖、任務(wù)書(shū)，是指導全國碳市場(chǎng)建設的綱領(lǐng)性文件。要以高度的政治責任感和使命感，抓好各項重點(diǎn)任務(wù)實(shí)施，確保黨中央、國務(wù)院決策部署落地見(jiàn)效。

充分發(fā)揮市場(chǎng)功能，縱深推進(jìn)全國碳排放權交易市場(chǎng)建設。根據行業(yè)發(fā)展狀況、降碳減污貢獻、數據質(zhì)量基礎、碳排放特征等，有序擴大覆蓋行業(yè)范圍和溫室氣體種類(lèi)。建立預期明確、公開(kāi)透明的碳排放配額管理制度，明確市場(chǎng)中長(cháng)期碳排放配額控制目標，逐步由強度控制轉向總量控制，穩妥推行免費和有償相結合的碳排放配額分配方式，建立配額儲備和市場(chǎng)調節機制。加強對碳排放權交易試點(diǎn)市場(chǎng)的指導和監督管理，建立定期評估和退出機制，不再新建地方或區域碳排放權交易市場(chǎng)。

持續推進(jìn)制度創(chuàng )新，積極發(fā)展全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)。建立科學(xué)完備的方法學(xué)體系，針對重點(diǎn)領(lǐng)域加快方法學(xué)開(kāi)發(fā)，有效服務(wù)社會(huì )自主減排和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現。強化自愿減排項目開(kāi)發(fā)、審定、實(shí)施及減排量核查等全鏈條管理。加強全國碳減排資源統籌管理，規范各類(lèi)自愿減排交易活動(dòng)。積極推動(dòng)核證自愿減排量應用，倡導黨政機關(guān)、企業(yè)、社會(huì )團體等積極使用核證自愿減排量抵銷(xiāo)碳排放。完善核證自愿減排量抵銷(xiāo)規則，提高國際認可度，積極服務(wù)有關(guān)行業(yè)企業(yè)國際履約和產(chǎn)品碳中和。

逐步豐富市場(chǎng)要素，著(zhù)力提升全國碳市場(chǎng)活力。穩慎推進(jìn)金融機構探索開(kāi)發(fā)與碳排放權和核證自愿減排量相關(guān)的綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，建立完善碳質(zhì)押、碳回購等政策制度。穩妥推進(jìn)符合要求的金融機構在依法合規、風(fēng)險可控前提下參與全國碳市場(chǎng)交易，適時(shí)引入其他非履約主體。推動(dòng)全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)逐步引入符合條件的自然人參與交易。加強對市場(chǎng)交易行為、碳金融活動(dòng)等的監管，嚴厲打擊擾亂市場(chǎng)秩序、操縱市場(chǎng)等行為，守住不發(fā)生系統性金融風(fēng)險的底線(xiàn)。

全面加強能力建設，提高全國碳市場(chǎng)管理水平。建立健全與全國碳市場(chǎng)發(fā)展階段相適應、有利于加強統一監督管理、權責清晰、運行高效的管理體系。加強全國碳市場(chǎng)管理能力建設。強化碳排放核算與報告管理，加快修訂重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)溫室氣體核算與報告指南，實(shí)施重點(diǎn)排放單位關(guān)鍵參數月度存證。嚴格規范碳排放核查，完善重點(diǎn)行業(yè)核查技術(shù)規范，推動(dòng)審定核查機構對碳排放進(jìn)行全面核實(shí)查證。加強碳排放數據質(zhì)量全過(guò)程監管，壓實(shí)重點(diǎn)排放單位履行碳排放核算與報告的主體責任。加強技術(shù)服務(wù)機構監管，促進(jìn)第三方技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展。完善信息披露制度，依法加強重點(diǎn)排放單位、技術(shù)服務(wù)機構和金融機構信用監督管理。

強化政策法規保障，夯實(shí)碳市場(chǎng)建設制度基礎。研究完善相關(guān)法律法規，開(kāi)展溫室氣體自愿減排交易管理相關(guān)立法研究。健全行政執法與刑事司法銜接長(cháng)效機制，依法開(kāi)展相關(guān)領(lǐng)域公益訴訟，加大對碳市場(chǎng)違法犯罪行為的聯(lián)合打擊力度。完善裁判規則體系，依法支持行政機關(guān)履行碳市場(chǎng)行政監管職責。加強與綠電、綠證等市場(chǎng)化機制的政策協(xié)同、制度銜接。制定全國碳市場(chǎng)注冊登記和交易收費規則。完善全國碳市場(chǎng)資金清算機制，提高資金清算效率。降低碳市場(chǎng)制度性交易成本，優(yōu)化市場(chǎng)交易環(huán)境，不斷提升碳市場(chǎng)有效性、活力和影響力，促進(jìn)綠色低碳發(fā)展。